«Новый закон о государственном контроле и муниципальном контроле в Российской Федерации»

С принятием в 2020 году, уже продолжительное время, идет подготовка к реализации Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ “О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации” (далее по тексту – Закон).

Правительство Приморского края утвердило дорожную карту готовности к применению Закона, в органах контроля проводятся обучающие мероприятия, разрабатываются соответствующие алгоритмы и формы документов для проведения проверочных мероприятий, трансформируются каналы информационных коммуникаций (сайты ведомств).

Мы это видим в публичном пространстве и это похвально.

Однако, по нашему мнению, акценты в работе по подготовке к реализации Закона не в полной мере соответствуют идее, концепции самого Закона.

Основное внимание уделяется отработке механизмов, алгоритмов, документооборота для целей проведения собственно проверок и проверочных мероприятий. На уровне контрольных органов это вероятно оправданно: контролёры учатся проводить проверки так, чтобы впоследствии решения о проверках, результаты проверок и действия должностных лиц контрольных органов не могли быть оспорены (обжалованы).

Однако соответствующие координирующие надзорные управленческие органы, а также заинтересованные деловые, отраслевые объединения бизнес-сообщества обратить внимание, прежде всего, на реализацию концепции Закона, призванную коренным образом реформировать контрольно-надзорную деятельность.

Новый закон, и это принципиально отличает его от предыдущего, рассматривает признание, соблюдение и защиту прав контролируемых лиц (всех граждан и организаций) как принцип государственного контроля (ст. 10 Закона) и одновременно как важнейшую обязанность контрольных (надзорных) органов (ст. 29 Закона). По сути, это формирование новой системы координат во взаимодействии проверяющих и проверяемых, во главе которой стоят приоритеты соблюдения и защиты прав граждан и организаций.

Очень важным является положение нового Закона о приоритете профилактических мероприятий по отношению к контрольным (надзорным) действиям. Главным здесь в работе проверяющих органов является «не кара виновных, а предупреждение нарушений с их стороны обязательных требований» (Председатель НС Alliance Legal CG Д. Фесько). 

Закон предполагает не просто исполнение той детальной регламентации проверок и проверочных мероприятий, которая установлена Законом, а серьёзные изменения в задачах, установках, практике контрольно-надзорных органов, в переориентации всей системы контрольно-надзорной деятельности на основе переноса центра тяжести в сфере исполнения обязательных требований (в соответствии Федеральным законом от 31.07.2020 N 247-ФЗ “Об обязательных требованиях в Российской Федерации”) с мер принуждения и наказания, массовых санкций и административного давления на меры убеждения, профилактики и предупреждения с целью стимулирования добросовестного поведения предпринимателей и граждан.

До недавнего времени применяемые меры предупреждения носили декоративный характер. Как правило, контрольный орган при выявлении нарушения (или его признаков) одновременно применял меру наказания (возбуждал административное дело) и выдавал предписание (вносил представление) об устранении нарушений.

В условиях проведения административного производства с его мытарствами и гарантированным штрафом вынесенные меры предупреждения выглядели фикцией. Понятно, что в ходе административного производства предприниматель в любом случае принимал меры к исправлению ситуации, исполнению требований контрольного органа и осознавал необходимость соблюдения требований законодательства.

Вынесенное вдогонку предписание (представление) скорее было дополнительным средством давления и служило формированию учётно-отчётных показателей.

Новый Закон внедряет другие подходы и инструменты.

Следует начать с принципов контроля, закреплённых в Закон. Среди них:

– стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований, что означает приоритет профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий;

  соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц, то есть выбираемые профилактические мероприятия, контрольные (надзорные) мероприятия должны быть соразмерными характеру нарушений обязательных требований, вреду (ущербу), который причинен или может быть причинен охраняемым законом ценностям;

– охрана прав и законных интересов, уважение достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц;

 – открытость и доступность информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В соответствии с этими принципами Закон предусматривает широкий спектр профилактических мер и по смыслу Закона они должны предшествовать проверкам и санкциям, а при их надлежащей реализации – исключать применение наказания.

В настоящее время такой практической установки в деятельности контрольно-надзорных органов не просматривается.

Опять возникает вопрос о критериях применения мер предупреждения и/или санкций, опять этот вопрос отдаётся на усмотрение контролёра в зависимости от его субъективной оценки степени общественной опасности деяния (бездействия) и наличия угрозы охраняемым общественным отношениям. Такой подход уже нивелирует концепцию Закона.

Повторюсь, необходимо формировать установку правоприменения на приоритет мер предупреждения, на применения простых и ясных критериев применения только мер предупреждения (например, при совершении нарушения впервые, без признаков умысла на причинение вреда).

Серьёзные вопросы стоят о готовности условий реализации мер профилактики и предупреждения, готовности соответствующей инфраструктуры (средств коммуникаций, информационного содержания, физической способности персонала контрольных органов реализовать права проверяемых лиц и т.п.).

Например, программа профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям ежегодно должна утверждаться по каждому виду контроля. Какова готовность таких программ, почему их подготовка, проекты не обсуждаются публично?

Закон содержит неисчерпывающий перечень профилактических мероприятий:

1) информирование;

2) обобщение правоприменительной практики;

3) меры стимулирования добросовестности;

4) объявление предостережения;

5) консультирование;

6) самообследование;

7) профилактический визит.

Среди них хотелось бы выделить информирование. Это важнейший, формализованный сейчас инструмент профилактики нарушений.

Выделение его свидетельствует о том, что законодатель ориентирует контролёра-правоприменителя именно на обеспечение соблюдения законности и должного уровня правопорядка в его сфере ответственности, а не на массовые репрессии в отношении «попавшихся» на конкретных нарушениях бизнесменов. Зачастую нарушения совершаются не по злому умыслу, а в силу некоторых объективных обстоятельств. Например, по причине чрезмерной динамики нормотворчества, неэффективной работы «регуляторной гильотины», некомпетентности предпринимателя в узкоспециализированных сферах контроля (таких сфер контроля многие десятки).

Большие категории предпринимателей (особенно из разряда МСП) просто не успевают анализировать актуальность обязательных требований.

Какова сейчас готовность реализации информирования контролируемых лиц? Наполнены ли ведомственные сайты адекватным доступным содержанием (без нагромождения ссылок на архивы, иные сайты и т.п.), без необходимости совершать цепочки действий, чтобы найти актуальную информацию? На этот счёт также не видно широкой разъяснительной работы в средствах массовой информации, на деловых и общественных площадках. Когда и как заработает механизм информирования?

Серьёзной работы, в том числе со стороны контрольных органов, требует реализация такой меры профилактики, как самообследование (самостоятельная оценка соблюдения обязательных требований). Это эффективный инструмент предотвращения нарушений и рисков, вариант комплаенс-контроля для бизнеса, но в рамках Закона он должен основываться на типовых алгоритмах, формах документов и документообороте, представленных контрольными органами. Таких предложений бизнесу пока нет.

Законом предусмотрены интересные механизмы контрольной деятельности в виде признания результатов независимой оценки соблюдения обязательных требований со стороны независимого органа инспекции, а также признания результатов деятельности саморегулируемой организации с добровольным членством по осуществлению контроля за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов. Это важные новации в развитии сферы «мягкого права», позволяющего исключить случаи необоснованного давления на бизнес.

Но на данный момент эти механизмы отсутствуют и нет информации о готовности и желании реализовать эти положения.

Требует пристального внимания реализация нормы статьи 20 Закона о межведомственном взаимодействии при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Контрольный (надзорный) орган обязан взаимодействовать с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления и при наличии искомой им информации в государственных и муниципальных ресурсах не требовать повторно такую же информацию от контролируемого лица.

Необходимо также строго руководствоваться нормой статьи 30 Закона о формировании ключевых показателей вида контроля и их целевых значений для видов контроля. Не допускается установление ключевых показателей вида контроля, основанных на количестве проведенных контрольных (надзорных) мероприятий, количестве выявленных нарушений, количестве контролируемых лиц, привлеченных к ответственности, количестве и размере штрафов, наложенных на контролируемых лиц в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

Требует практической апробации и уточнения порядок внесудебного обжалования актов и действий контрольных органов.

Следует обратить внимание на то, что новый Закон не исключил ряд проблем с отсутствием корреспонденции с нормами смежного законодательства. Например:

– по-прежнему не чётко урегулированы полномочия Уполномоченных по правам человека и Уполномоченных по защите прав предпринимателей в сфере контрольно-надзорной деятельности, особенно при рассмотрении вопросов о привлечении к административной ответственности;

– остаются неразрешенными в рамках административного производства вопросы критерия применения предупреждения вместо штрафа в отношении субъекта малого и среднего предпринимательства (субъективный критерий оценки наличия угрозы охраняемым общественным отношениям, который отдан на усмотрение контролёру, нивелирует институт приоритета мер профилактики и предупреждения), неясности критериев применения нормы статьи 2.9 КоАП РФ об освобождении от ответственности ввиду малозначительности деяния, о необоснованности правомочия и сложившейся практики по привлечению за одно правонарушению одновременно и юридического лица, и должностного лица, что можно расценивать как чрезмерное преследование виновника, и т.п.

Похвально, что новый Закон предусматривает активное использование в отношениях между контрольным органом и контролируемым лицом современных информационно-телекоммуникационных технологий, сужая область личного общения и возможных злоупотреблений. Вместе с тем, целесообразно поддерживать здесь баланс интересов сторон. Уже давно видится тенденция перемещения ответственности за процесс коммуникации на сторону контролируемого лица: оно считается уведомленным о всех значимых решениях и действиях контрольного органа с момента, например, размещения соответствующей информации на официальном сайте ведомства, либо в личном кабинете на сайте. Но структура сайта и доступность личного кабинета не всегда бывают оптимальными. Тем более, что контрольных органов в России сотни и у большинства предпринимателей и, тем более, граждан нет возможности регулярно изучать сайты всех ведомств и даже десятки собственных личных кабинетов. Применяемые технологии также требуют апробации и совершенствования.

Из сопутствующих вопросов хочется обратить внимание на правовое регулирование проведения прокурорских проверок. Как это ни странно, с принятием нового Закона, который, предполагаем, повлечёт более прозрачную, понятную и прогнозируемую правоприменительную практику у предпринимателей больше вопросов появляется к целеполаганию, основаниям, порядку проверок со стороны органов прокуратуры. Данные вопросы регулируются иным законом – Федеральным законом “О прокуратуре Российской Федерации”, который тоже возможно требует изменений.

Безусловно в интересах поддержания режима законности и обеспечения правопорядка решения и действия всех сторон в сфере контроля и надзора должны быть обоснованными, понятными и прогнозируемыми.

В части организации и проведения прокурорских проверок большие вопросы вызывает применение нормы статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 “О прокуратуре Российской Федерации” о том, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Действия органов прокуратуры здесь непредсказуемы: при наличии конкретных фактов нарушений прокуратура может передать материалы и поручить проверку контрольному органу, а при поступлении надуманной, не подкрепленной фактами и документами жалобы провести самостоятельную полномасштабную прокурорскую проверку. Широта усмотрения прокурора в данном вопросе необоснованна.

Вызывают вопросы наличие/отсутствие границ прокурорской проверки. Как правило, такие границы могут трансформироваться, и проверка может охватить множество смежных вопросов.

Зачастую, истребуя довольно объёмные статистические и аналитические материалы, органы прокуратуры в своих требованиях устанавливают необоснованно короткие сроки (до двух дней), угрожая ответственностью за неисполнение требования прокурора. При этом случаи продления таких сроков по ходатайству поднадзорных лиц редки, поскольку органы прокуратуры в качестве уважительных причин для продления сроков принимают исключительные форс-мажорные обстоятельства. Такой жесткий подход наносит вред нормальной производственной деятельности предприятий и защищаемым трудовым законодательством правам работников.

В завершение, надо сказать, что с принятием закона № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и закона № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» формируется новая система координат во взаимоотношениях контрольных (надзорных) органов и контролируемых лиц, в которой существенным образом сокращается давление не только на бизнес, но и на любого гражданина, вовлекаемого в сферу государственного контроля (надзора).

Хочется думать, что проводимая реформа контрольно-надзорной деятельности состоится и останется в прошлом известная схема: «выяви нарушение – выпиши штраф».

Виктор Евгеньевич ПОЛУШИН,

председатель исполнительного
комитета Приморского регионального
 отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация
юристов России»,

комитета Союза «Приморская торгово-промышленная палата» по безопасности предпринимательской деятельности 

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

*